新型城镇化背景下城市外来人口的社会融合

作者： 宁越敏，华东师范大学中国现代城市研究中心；杨传开，上海社会科学院城市与人口发展研究所

改革开放以来，中国经济快速增长，促进农村人口大规模向城镇流动和集聚，加快了中国城镇化的进程。然而，受户籍制度的影响，很多进城农民未能与城市居民享受同等待遇，形成了“半城镇化”现象。为了逐步解决半城镇化的问题，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出到2020年实现户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距要缩小2个百分点。这是因为，促进城市外来人口的社会融合，不仅有助于提升城镇化质量，更有助于促进社会和谐发展，是中国全面建设小康社会面临的重大现实问题。同时，社会融合问题也一直是学术界关注的焦点。本文从政府、企业和个人三个行为主体出发，分析中国外来人口社会融合面临的主要问题并揭示形成原因，进而提出促进外来人口社会融合的对策建议。

中国城镇化的三元行为主体

宁越敏认为政府、企业和个人（主体是农业转移人口）是三个参与城镇化进程，可以自主做出决策的行为主体，并就此展开对中国城镇化动力机制的分析。在此基础上，本文进一步对三个行为主体与城市外来人口的社会融合问题进行分析，如图1所示。

（图略）

（1）政府与城镇化

由于不同层次政府的决策和施政能力有所区别，本文主要从中央和地方两个层次分析。首先，中央政府对城镇化进程起着统揽全局的作用。①中央政府根据形势的变化制定相应的城镇化政策；②通过财政分权，激发地方城市发展活力。其次，地方政府是城镇化的实践者：①以开发区、土地批租为空间手段，通过招商引资拉动经济增长；②投资基础设施与服务设施的建设，形成巨大的劳动力市场，吸引农村劳动力向城市转移。但是，由于行政边界壁垒的存在，分权化导致地方政府更多关注自身行政区内的经济发展和社会福祉。由于户籍制度的存在，被城市公共服务排斥在外，形成新的城乡二元结构。

（2）企业与城镇化

伴随全球化的发展，由于中国劳动力价格优势及潜在的巨大市场，大量跨国资本进入中国。同时，改制后的国企和民营企业也获得了前所未有的发展机遇。多种所有制经济的发展推动着中国城镇化的快速发展。由于劳动密集型制造业的快速发展，大批农业转移人口进入城镇。因此，国际资本和农业转移人口的双向流动推动了中国城镇化的进程。但是，大量企业存在不支付或少交农民工的社会保险，使农民工社保不足额缴纳的情况大量存在。例如，一些企业按照户籍壁垒，对务工人员的社保缴纳情况进行“三六九等”的划分，对不同户籍的职工区别对待。再加上企业拖欠农民工资现象的发生，加剧了外来人口向城市的融合难度。

（3）个人与城镇化

人力资本、年龄、性别等是影响农业转移人口社会融合的主要因素。第一代农民工受教育年限有限，且与农村联系密切，在城市难以维持生计时便会返乡。第二代（新生代）农民工年龄轻，文化程度高，他们较第一代外来人口更愿意融入城市。同时，由于新生代农民工多是出生以后就上学、上学结束就进城打工，或由第一代农民工抚养，受城市生活方式影响更大，多数人不愿意返乡就业。因此，与第一代农民工相比，新生代农民工面临着更为严峻的社会融入问题。在上述三个城镇化行为主体中，农民工处于最弱势的地位。尤其对新生代农民工而言，由于既不愿返回农村又难以融入城市，形成“双重脱嵌”。

研究发现

我们利用第五次、六次人口普查数据，发现人口规模较大的都市区是人口的核心集聚地，中国已出现了大都市区化的发展趋势。由于大城市可以提供各种就业机会，成为农民工进城的优先选择。但是，在大城市的社会融入问题更加明显。

首先，大城市严格的户籍制度使农业转移人口面临社保缺位、上学难等问题。在住房方面，他们也被排除在迁入地的保障性住房计划外。其次，外来人口的职业声望较差，多从事低技能行业，与雇主或单位多没有签订劳动合同，工资收入相对较低，且面临着工资被拖欠的风险。第三，在身份认同方面，多数农民工将自己定位为农民或复杂的边缘人。从另一方面来看，一些超大城市开始实施严格的人口控制政策也给农业转移人口的融合带来了难题。尤其是北京和上海，近年来通过整顿集贸市场、违章建筑等手段，迫使一批低收入农民工迁出，进一步增加了外来人口在大城市的社会融合难度。但这种控制人口的手段引发不少争议，认为对外来人口的社会融合起到了反向作用。

结论与讨论

本文从宏观的视角，结合中国城镇化的动力机制与发展特点分析外来人口的社会融合问题。政府、企业和个人是城镇化发展的三个重要行为主体，三者对中国城镇化发展产生重要影响，而三者之间的交互影响，也形成外来人口的社会融合问题。本文认为以市民化为目标推进外来人口的社会融合，同样需要三个行为主体合力，共同承担市民化的成本。要采取多途径促进外来人口的社会融合，为提出以下建议：

（1）推进户籍制度改革，建设包容性城市。要按照中央要求，要加快进城农业转移人口，包括其家属在内的市民化。同时，开放接纳外来人口迁入体系，从思想、文化、政治上帮助其切实融入城市生活。

（2）三个行为主体共同承担市民化成本。中央政府要建立符合中国国情的基本社保体系，使基本公共服务逐步覆盖全体民众；地方政府则加大城市基础设施、以及教育、保障房等公共服务设施的建设；企业应为所聘员工提供必要的劳动条件、劳动保护、福利报酬，并依法为其缴纳社会保险；个人则负责支付落户城镇后的日常费用。

（3）充分发挥市场的调节作用，进行体制机制创新。要多渠道筹措城市建设资金，上级政府财政应对吸纳农业转移人口较多的地区予以适当的支持。同时，加快农村土地使用制度的改革，同时研究农村人口退出农村权益后的补偿机制，提升其支付市民化成本的能力。最后，对经营有困难的企业，可试行弹性的社保缴金标准。

最后，作者认为上述这些策略的实施不是单一城市能够完成的，需要中央政府和地方政府的共同努力，也需要政策、制度、体制机制等方面的响应，更重要的是需要时间的循序渐进和城市社会的“洗礼”。（来源：中国智库网）

【监制：马旭心 编辑：振伟】